2017/04/14 05:00SteelWorld全球鋼訊網    | 友善列印

在溫室氣體減排方面，碳稅和排放權交易被越來越多的國家所採用，而且兩種減排措施也被實踐證明是行之有效的。作為負責任的大國，中國一直在為減排溫室氣體付諸努力，主動創新應對氣候變化措施，並於“十

二五”期間啟動碳排放交易試點工作。總結前期試點經驗並提出完善建議，同時對排放權交易和碳稅的制度協調問題進行探討，可以為全面實施碳排放交易及創新應對氣候變化措施提供有益參考。

2015年，巴黎氣候大會提出將全球氣溫升高控制在2攝氏度以內的目標。在此問題上，中國依舊體現出大國擔當，承諾2030年左右達到二氧化碳排放峰值並爭取儘早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降

60%至65%。

2016年，在G20杭州峰會開幕前夕，中國正式向聯合國交存氣候變化《巴黎協定》批准文書，充分表明了中國政府減排溫室氣體的決心。當然，要實現既定的減排目標，中國還需要付出巨大努力。此前，中國已經頒佈

實施《節約能源法》、《應對氣候變化國家方案》、《清潔發展機制項目運行管理辦法》、《低碳產品認證管理暫行辦法》、《碳排放權交易管理暫行辦法》和《國家應對氣候變化規劃(2014-2020年)》等一系列應對

氣候變化法律政策，確立了排放標準、排放申報、能效標識和限額等制度，對於節能減排起到積極促進作用。

據統計，“十二五”累計完成節能降耗19.71%，超額完成16%的目標任務。值得注意的是，要實現2030年中國承諾的減排目標，依舊需要在現有制度之外進行必要創新。“十二五”期間，中國已經進行了積極探索，嘗

試運用排放權交易、節能量交易等市場化手段應對氣候變化，並計畫“十三五”期間全面啟動碳排放權交易。近期，一些跡象也表明，國家將啟動碳稅立法工作。在此背景下，對排放權交易制度完善、碳稅立法的必

要性以及兩者的協調問題進行必要探討，可以為應對氣候變化實踐提供有益參考。

1 碳排放權交易制度實施效果評介

1.1 碳排放交易試點總體情況

“十二五”期間，國家正式啟動碳排放交易相關工作，選擇北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等7省市作為試點區域。

在溫室氣體控制方面，基於資料的可獲取性，納入各試點省市交易體系的溫室氣體會有一些差異。其中，二氧化碳作為溫室氣體的重要組成，約占中國溫室氣體排放總量的80%，其資料可得性強，成為交易體系重點控

制的溫室氣體。7省市都將二氧化碳納入交易體系，其中重慶市更是將甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等其他5類溫室氣體全部納入交易體系。

在試點單位選擇方面，基於各地產業結構的差異性，參與試點的行業則有所不同，北京、上海和深圳的重點是服務業，而廣東、湖北、天津和重慶則是工業。試點主要涵蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等行業。在選擇參

與單位時，試點省市主要以年二氧化碳排放量或者年綜合能耗為據，將重點單位納入試點範疇。

其中，深圳市和北京市門檻最低，為年排放5000噸二氧化碳的單位；湖北省門檻最高，為年綜合能耗6萬噸標煤及以上的單位。由於產業結構存在著差異，納入標準也會具有一定的地方特色。如深圳市除執行二氧化碳

排放量的標準外，還執行了建築面積標準。無論門檻如何設定，納入交易體系的單位元通常為當地能耗大戶或碳排放大戶。相關資料顯示，截至2015年底，7個試點省市共納入20餘個行業、2600多家重點排放單位。從

總體上看，試點單位溫室氣體排放占當地總排放量的比例在35%-60%之間。

在具體操作方面，試點省市首先會在綜合考慮溫室氣體排放、經濟增長、產業結構、能源結構，以及重點排放單位納入情況等因素的基礎上上，確定排放配額總量。除上海外，其他省市均為一年一核定。比如，2014

至2016年，湖北省配額總量分別是3.24億噸、2.31億噸和2.53億噸。在總量控制的前提下，試點省市會依據歷史排放法、歷史強度法、行業基準法等，計算各納入單位應得配額。比如，湖北省主要採用標杆法、歷史

法相結合的方法計算配額；廣東省主要採用基準線法和歷史排放法計算分配。在分配時，試點省市採用免費發放、有償發放，或兩者相結合的方法。除廣東外，其他試點省市都對配額進行免費發放。

配額分配後，有配額盈餘的企業以及額外需求配額的企業，則透過二級市場進行交易。

1.2 碳排放交易試點取得的成績

在試點過程中，各地積極探索，不斷創新，取得了一定成績，主要如下：

(1)切實減少二氧化碳排放。截止2015年底，排放配額總量約12.4億噸二氧化碳當量，其中北京、天津、上海、廣東和深圳碳市場納入的重點排放單位已經完成了2次碳排放權履約；7個試點碳市場累計成交排放配額交

易約6700萬噸二氧化碳當量，累計交易額約為23億元。其中，工業基礎較好的湖北省雖起步較晚，但成效顯著，目前已經成為中國最大、全球第二大碳排放交易市場。截至2016年12月31日，湖北二級市場碳排放配額

總成交量2.93億噸，總交易額69.43億元，分別占中國78%和82%。

(2)為啟動中國碳排放交易打下堅實基礎。交易規則頂層設計，對於中國碳排放交易市場建設起著舉足輕重的作用。在試點中，各省市都頒佈實施了相關法律政策，如《北京市碳排放權交易管理辦法(試行)》、《廣東

省碳排放試行管理辦法》，對於試點工作起著積極引導和規範作用。當然，這些法律政策也在實踐中得到核對總和修正，對於制定和完善中國層面的交易規則奠定了好的基礎。此外，碳排放核算和核查、碳配額分配

、交易規則、履約機制、註冊登記等碳排放交易的關鍵制度安排也日趨成熟。

1.3 碳排放交易機制存在的問題

在前期試點的基礎上，國家明確2017年啟動中國性的碳排放權交易市場。雖然前期試點工作為全面開展此項工作奠定了好的基礎，但依舊存在一些亟待解決的問題：

(1)相關基礎比較薄弱。“從目前的頂層設計看，碳交易體系的構建，尚處於能力建設階段。”一方面，試點省市都進行了規則制定工作，國家層面的相關制度也在這個過程中不斷完善，但現有法律法規、政策體系、

標準規範尚不健全，突出表現為中國性政策與試點省市政策以及試點省市間政策缺乏協調，還不足以有效支撐中國碳排放交易市場建設工作。另一方面，作為輔助碳排放交易體系實施的碳金融，溫室氣體排放核算、

報告和核查體系，以及交易註冊登記系統及災備系統等尚處於探索和起步階段。

(2)交易體系不夠開放。只有在自由開放的交易市場中，才能實現碳排放配額的有效配置和提高交易效率。從試點看，七省市相對獨立，都有自身的交易規則和交易場所，配額也主要在各自轄區內交易，具有一定的封

閉性，缺少區域間的交易。中國性的碳排放交易市場，除了在區域內進行交易外，會存在大量跨區域交易配額的現象。但現有試點並未將配額跨區域交易作為重點，不得不說是一大遺憾。

(3)相關機制缺少協調。國家在推動碳排放交易的同時，也有用能權交易、節能量交易等兩個類似制度。國家發展改革委出臺的《用能權有償使用和交易制度試點方案》明確提出2017年在浙江省、福建省、河南省、四

川省開展用能權交易試點工作。此外，北京、深圳、上海、福建和山東等地也開展了節能量交易工作。在碳交易試點過程中，特別是啟動中國碳排放交易市場後，參與交易的企業很有可能也在進行用能權交易、節能

量交易或者同時參與兩者，但目前卻缺少協調三者之間關係的規定。

(4)會導致一定的不公平性。納入交易體系的企業主要為重點耗能企業，其購買碳排放配額後，生產成本會隨之上升。當前，綠色消費尚未成為主流消費理念，當產品進入終端市場時，消費者關注的重點是產品價格，

而非企業的綠色投入，故會出現一種不公平的現象：有償購買碳交易配額的企業，其產品價格會升高，在缺少類似機制對超額排放溫室氣體的中小企業進行規制的情況下，購買碳交易配額的企業會處於競爭劣勢。當

然，這種情況也適用於節約碳排放配額的企業，其在減少碳排放的過程中，勢必會增加改進技術或者使用清潔能源的成本，交易碳配額取得的收益通常難以抵消其額外的綠色投入。

2.碳排放權交易制度的完善建議

2.1 加強頂層設計

與前期試點相比，參與中國碳排放交易體系的企業數量巨大，初步估算約有1萬家，而且涉及行業眾多，該機制更為複雜。因此，在中國碳排放市場構建方面，頂層設計顯得尤為重要。首先，建議完善與排放權交易相

關的法律政策體系，在出臺《碳排放權交易管理條例》的同時，還要出臺與其相配套的實施細則及相關標準，使碳排放交易相關法律政策形成多層級、相配套的體系。對外要重點處理好國內市場與國際市場的銜接問

題，使相關制度設計適應巴黎氣候大會後全球碳市場發展的新形勢，特別要與中國國際減排承諾相適應；對內要處理好地方政府特別是試點省市相關政策與中國碳排放交易政策的銜接問題，避免出現脫節或衝突問題

。其次，建議加強與碳排放交易運行密切相關的資料統計分析工作，儘快建成國家、地方、企業三級碳排放合算、報告與核查體系，最好依託現有試點建設中國碳排放交易註冊登記體系，強化相關資料的可獲取性及

真實性，確保整個交易在健康有序的環境中運行。再次，需要創新支撐碳排放交易的財稅、投資、價格、金融等政策，推動碳排放交易與財稅金融政策的融合，重點加強碳金融市場建設。

2.2 打造自由開放的交易市場

建設中國性的碳排放交易市場，一方面需要推動已經試點的區域性碳排放交易體系向中國性交易市場過渡，另一方面則需要在尚未試點的區域儘快建立相關市場。與前期試點不同的是，國家碳排放交易市場打破了行

政區域限制，排放配額將在中國範圍內進行分配。按照《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》要求，“各地區根據國家確定的配額分配方案對本行政區域內重點排放企業開展配額分配”。 因此，企業除了與本轄

區內單位元交易配額外，也會進行跨區域交易。而這都有賴於開放自由的交易市場。在中國性碳排放交易市場尚未建成之前，建議7個試點省市打破行政區域限制，率先啟動跨區域交易工作，實現配額在區域間的自由

流動，積累相關經驗，為中國碳市場建設做好準備。

2.3 加強相關制度的協調

不管碳排放交易，還是用能權交易或節能量交易，其目標都是減少化石能源使用及溫室氣體排放。基於三種交易制度的特性，建議進行必要的融合與協調。鑒於用能權作為節能量交易的前置條件，而且兩者的屬性及

交易規則基本類似，完全可以將兩者進行合併，統一為用能權交易。在此基礎上，妥善處理碳排放交易與用能權交易的關係。用能權側重於能源使用量，企業在配額內用能免費，超配額則需要付費。此外，鼓勵用能

單位使用可再生能源，其自產自用的可再生能源不計入其綜合能源消費量。而碳排放交易則側重於溫室氣體排放量，其排放的溫室氣體則主要產生於化石能源使用，與用能權交易類似，企業的額外排放配額都需要付

費。節能必然會減少二氧化碳排放，兩者存在一定聯繫。為減輕企業負擔，基於兩者的內在聯繫，建議在企業履約的過程中，用能指標與碳排放配額可以在一定範圍內相互抵用。

2.4 營造公平的競爭環境

為營造符合綠色發展理念的消費環境，需要建立完善的資源環境要素市場，將資源利用、能源消耗及污染排放的外部不經濟性進行內化，同時對正外部性行為進行補償。一方面，加強對納入交易體系的企業的財稅政

策支援，給予參與碳排放交易體系的企業，特別是透過技術改進和使用新能源而節約碳配額的企業綠色信貸、綠色債券、稅收減免等經濟激勵，補償其相應的綠色投入。另一方面，對於未納入交易體系的其他企業，

應當儘快出臺相關制度，比如碳稅等，將溫室氣體排放的外部不經濟性內化，形成公平的競爭環境。

3 徵收碳稅的必要性

除碳排放權交易之外，國外也廣泛運用碳稅去應對氣候變化，並取得積極成效。在國家全面啟動碳排放交易體系的同時，也計畫啟動碳稅立法相關工作。將碳稅作為碳排放交易的必要補充，可以克服碳排放交易存在

的相關問題，更好地推進節能減排工作。

3.1 碳排放交易存在的問題

碳排放交易具有諸多優點，但是也有一些自身難以克服的缺點，主要如下：

(1)總量難以確定。排放權交易的前提是確定溫室氣體排放總量。但是，當中國經濟進入經濟新常態後，企業普遍經營困難，不少企業已經關閉、停產或減產，確定合理的減排總量目標存在一定的技術難題。

(2)可能有失公平。在初始階段，配額往往免費分配給排放者，而購買配額者則需要付費，可能會存在權利配置不均的問題。

(3)可能導致集中排放。那些呈區域性分佈的治理技術相對落後的企業在購買到配額後，該區域內所排放的溫室氣體量會激增，從而出現集中排放問題。

(4)存在技術難度。排放權交易制度的實施往往與溫室氣體排放監測、資訊公開、交易結算等制度聯繫在一起，而這些制度的構建往往需要先進的技術支撐，但現有技術卻很難達到要求。

(5)推動技術進步能力不足。在排放權交易體制中，配額出售方的技術水準相對較高。但是，買方也是必不可少的交易主體，他們的治理技術通常比較落後，在配額成本低於治理成本的情況下，買方改進治理技術的意

願不大。

3.2 碳稅是碳排放交易的必要補充

在國際上，加拿大、美國等國都在同時運用碳稅及排放權交易兩種制度應對氣候變化問題，兩種制度的互補性也在實踐中得以體現，主要如下：

(1)覆蓋面。碳稅可以規制到所有消費化石燃料的單位和個人，其覆蓋面較寬。比較而言，排放權交易的主體相對單一，多為溫室氣體排放量較大的企業，中小企業和個人往往被排除在外。

(2)穩定性。碳稅比較穩定，它對能源產品價格的影響可以預期。與之不同，在排放權交易過程中，由於存在供需關係問題，排放指標的交易價格會經常波動，缺乏可預期性。

(3)經濟性。在現有的稅收征管體制下，依靠稅務機關和環保機關的合作，就能保證碳稅的順利徵收，所花費的額外成本相對較少。而排放權交易則涉及到排放總量核算、配額分配、交易平臺建設、監督管理機構設立

等，額外花費較多。

(4)公益性。碳稅作為中立性稅收，稅收所得往往以減免相關稅收減免或補貼等方式返還給納稅人，公益性較強。而排放權交易所得往往作為企業的利潤，不會在社會上進行再次分配。

(5)環保性。排放權交易的基礎是總量控制，所要實現的環保效果比較明確。然而，碳稅徵收的基礎是一個抽象的宏觀引導，所要達到的環保效果相對模糊。

(6)利他性。在碳稅徵收中，稅務機關針對納稅義務人徵稅，納稅人之間不存在互助關係，利他性不明顯。比較而言，在排放權交易中，原始配額的持有者，通常是潛在的排放權交易方，買賣雙方都能在交易中受益，

透過配額轉讓，賣方獲得了經濟利益，而買方則減少了污染治理成本。

(7)權力尋租。碳稅的實施以稅務機關為主導，會存在權力尋租問題。排放權交易以市場為主導，通常基於當事人意思自治。

(8)接受程度。徵收碳稅，直接增加了化石燃料的價格，在稅負較重的現狀下，民眾對徵收碳稅的熱情不高。比較而言，排放權交易對相關產品價格的影響比較“模糊”，民眾對該制度的認可度相對較高。

簡言之，在中國實施排放權交易的同時，透過開徵碳稅，可以彌補碳排放交易存在的一些不足，更好地推進節能減排工作。

4.碳稅和排放權的制度協調

由於碳稅和排放權交易都是基於市場的管制手段，其管制機理具有一定的類似性，若兩者都被用於管制溫室氣體排放行為，很可能出現管制重合現象，因此有必要對兩種制度的協調問題進行探討。

在對該問題回答之前，需要對兩個關鍵性問題進行說明：一是調控的主體範圍。碳稅具有普適性，不管是單位，還是個人，只要購買了化石燃料，都負有繳稅義務。從國外碳稅立法實踐來看，碳稅的調控範圍較大，

涉及到最為廣泛的市場經濟主體。比較而言，排放權交易的主體則較為單一。排放權交易的主體主要為企業，當然也包括一些政府及事業單位，但個人被排除之外。值得注意的是，那些參與排放權交易的企業，往往

是一些溫室氣體排放量較大或能源消耗量較多的大型企業，中小企業往往被排除在外。

例如，在歐盟排放權交易機制下，交易主體主要是火電廠、水泥廠、煉油廠、石灰廠等高耗能企業；在中國，參與排放權交易的企業也主要是石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力等行業的重點耗能企業。二

是管制的溫室氣體範圍。碳稅為二氧化碳排放稅的簡稱，其主要調控二氧化碳這種溫室氣體。與之相比，排放權交易所管制到的溫室氣體類型則較為廣泛。歐盟的排放權交易機制已經管制到了二氧化碳和氧化亞氮等

多種溫室氣體。[9]中國的試點，雖然大多數省市僅對二氧化碳進行規則，但也有個別省市將多種溫室氣體都納入交易體系。

當中國同時適用碳稅和排放權交易制度時，建議按照以下思路協調兩者的關係：一是基本定位。在二氧化碳排放領域，所有的個人排放者都可以運用碳稅加以管制。對於企業而言，需要區分情況，依據其年均能源消

耗量或二氧化碳排放量進行劃分，對於低於一定標準的企業，可以用碳稅加以規制；高於該標準的企業，則可以用排放權交易制度加以管制。二是實施方式。碳稅對於市場的成熟程度要求不高，只要設計好碳稅的實

體性要素和程式性要素，就可以適用碳稅。而排放權交易涉及到配額分配、溫室氣體核算、排放監測、統計和審核等環節，不僅技術要求高，而且對交易市場的成熟度有要求，全面徵收並非易事。目前，國家已經計

畫全面啟動碳排放權交易市場，據估算納入交易的企業數量在1萬家左右。

但在交易機制成熟之前，廣大的中小企業還很難納入交易體系，會出現管制真空問題，而這部分企業完全可以透過碳稅進行管制。三是銜接方式。開徵碳稅後，使用化石能源並排放二氧化碳的企業和個人都應是納稅

主體，同時應設定一個除外條款，即：納入碳排放交易體系的企業免征碳稅。當然，隨著排放權交易市場的成熟，越來越多的企業會被納入交易體系，對於進入碳排放權交易體系的企業，應當採取免征碳稅的方式進

行處理，避免出現管制競合問題，減少企業不必要的負擔。當然，為了降低制度設計對於企業的負面影響，可以給予企業一定的選擇自由，除了重點耗能企業外，在某一個耗能區間段或二氧化碳排放範圍內的企業，

可以讓其選擇加入碳排放權交易體系，或是繳納碳稅。