2016/02/22 06:00SteelWorld全球鋼訊網    | 友善列印

2015年9月中美共同發表的《氣候變化聯合聲明》向世界宣布了中國將於2017年啟動全國碳交易市場，2015年12月習近平總書記在巴黎氣候大會上，再次重申中國將於2017年建立全國碳交易市場，表明了中國政府將通過建立全國碳交易市場來應對氣候變化的堅強決心。

然而，建設全國性碳市場是一項製度創新和宏大的社會實踐，沒有現成的理論和模式可以套用，須在實踐中不斷探索和學習。

碳交易市場如何從試點走向全國

因此，中國於2011年底開始啟動“兩省五市”七個碳交易試點，旨在通過試點探索，為建設全國碳交易市場提供經驗借鑒。

但是，中國經濟發展在地區和行業之間差異大，社會低碳意識薄弱、企業碳排放數據基礎差，缺乏相關立法，企業所有製結構多元，電力等行業不完全市場特徵明顯，這些構成了中國建立全國碳交易市場的特殊國情。

所以，如何從試點實踐中汲取經驗和教訓，充分結合中國國情，研究制定全國碳市場的關鍵制度要素和法律法規，是國家的重大需求和緊迫任務。

解決上述問題，首先要明確碳交易的三個基本問題：一是碳交易建立的目的是什麼?碳交易的根本目的是以最低成本進行節能減排，促進綠色低碳發展。

二是碳交易實施的前提是什麼?由於是強制性地讓控排企業參與碳交易市場，強制性地給企業分配碳排放額度並強制性地履約，因此，必須有強有力的法律作保障，依法辦事。

三是碳交易運行的手段是什麼?碳交易通過碳市場為碳排放權定價，並通過碳價格信號來引導企業以最小成本實現碳減排，這是其他溫室氣體減排政策工具所不具備的關鍵所在，也是碳交易市場與其他減排政策工具的最本質區別。

因此，以碳減排為目標、以碳價格為手段、以法律為保障就構成碳市場建設的三大基本原則。通過直接參與碳交易試點政策設計的全過程，筆者深刻體會到，全國碳交易市場的製度設計需要把握“一個核心、兩個保障、三個覆蓋、四個結合、五個平衡和六大挑戰” 。

一個核心：全國碳交易市場設計要以形成合理的碳價格為核心。

碳價格是碳交易市場製度設計好壞的集中反映，是引導企業節能減排決策和投資行為的重要信號，是決定企業減排成本的關鍵因素，是碳交易市場實現以最低成本減排的基本保障。

碳交易市場只有在市場供求機制和競爭機制的作用下，給碳排放權定價，才能夠在價格機制的引導下合理配置減排資源，通過市場競爭機制實現優勝劣汰，促使企業以最低成本進行節能減排。

準確的排放數據、從緊的配額總量、嚴格的履約法規、適度的流動性、相當規模的交易量、多元化的投資者結構和碳金融創新是形成合理的碳價格的重要條件。

兩個保障：全國碳交易體系設計要以法律和數據為保障。

碳排放權是一種特殊的用益物權，兼具私益性和公共品性質，因此碳交易需要從法律上明確市場參與各方的權利和義務，使碳交易有法可依。

制定與碳交易相關的法律、行政性法規、地方性法規及政府規章制度等，形成一套完整的法律體係是碳交易市場的根本保障。

碳交易法律體系的構建要注重前後連貫、層次分明、內外協調，對外應當保持與碳交易國際法律新秩序之間的有效銜接，尤其要與巴黎氣候大會之後全球碳市場新形勢新變化新發展相適應；對內應當實現與其他已出台的部門法之間的銜接互補，從而保證整個碳交易法律體系的和諧統一。

企業碳排放數據的歷史盤查和核查則構成碳交易體市場建設的基石，如果沒有高質量的數據做支撐，把碳交易市場建立在虛假的數據基礎上，無異於把碳交易市場建立在沙灘上。

在國家層面，需制定統一的監測、報告、核查(MRV)體系，規則統一是數據準確的前提。

在地方層面，對於試點地區出現的企業不按時提交合規的監測計劃和排放報告、核查標準不統一、對核查報告審核偏松等問題，非試點地區在從無到有建立MRV體系的過程中要引以為鑑，加以改進。

三個覆蓋：覆蓋二氧化碳、覆蓋直接排放和間接排放

在碳交易體系建設初期，只覆蓋二氧化碳、覆蓋直接排放和間接排放、覆蓋“高大上”企業。

覆蓋二氧化碳是由於中國溫室氣體排放數據基礎薄弱，而二氧化碳排放在溫室氣體中占到70%以上，國外大多數碳交易市場建設初期也是僅覆蓋二氧化碳。因此，為了抓住主要矛盾盡快啟動我國碳交易市場，在碳交易市場建設初期只需要覆蓋二氧化碳即可。

覆蓋直接排放和間接排放，是中國與其他國家和地區碳交易市場的一個重要區別，因為目前中國電價是受管制的，價格成本無法向下游傳導，納入間接排放後工業用戶也將為其電力消費支付間接排放成本，有助於電力消費側的減排。

因此，納入間接排放是在中國現有電力體制下，電力市場不完全的折中方案，另外，有關學者的研究發現，中國一些省市的間接排放達到了其總排放的80%。

覆蓋“高、大、上”企業就是指覆蓋企業要抓大放小，因為大部分高排放企業都是上游行業中的大型企業，為了在碳交易市場建設中減少管理成本，以最小的社會支出實現碳交易市場的最大社會收益，在初期階段只需要覆蓋“高、大、上”企業。

四個平衡：設計平衡、市場總供給平衡、地區之間平衡、行業之間差異

全國碳交易體系設計要平衡經濟增長和節能減排、市場總供給和總需求、地區之間的差異、行業之間的差異。

第一，平衡經濟增長和節能減排之間的關係，由於中國是發展中國家，經濟增長正處於工業化的關鍵階段，保證經濟的適度高增長仍是今後一段時期的核心工作。

但節能減排對我國也是刻不容緩，必須以更有力有效的政策手段來加強節能減排和向低碳經濟轉型，因此，配額總量應遵循“總量剛性、結構柔性”和“存量從緊、增量從優”的原則。

第二，平衡市場的總供給和總需求，在總量設定和配額分配上既要避免歐盟碳市場第一階段的配額分配過量，導致供過於求而使價格一度跌為零；也要避免配額過少，市場需求過大，導致企業履約成本過高。

供求失衡會導致價格信號失真，無法通過價格信號引導企業有效配置減排資源，並最終可能導致碳市場失靈，市場的總供給主要由配額總量、配額分配方法、配額的跨期儲存和借貸以及抵消機制中CCER的比例和限制條件等決定。

市場的總需求則主要由控排企業履約的剛性需求和市場投資者的投資需求所決定。因此，政策設計中需要科學處理影響供給和需求的上述關鍵要素。

第三，平衡地區之間的差異，中國地區差異顯著，必須通過地區調整係數在各地區總量設定和減排任務分配方面加以調整，並通過抵消機制引導清潔項目在欠發達地區的投資力度。

通過把碳交易市場和生態補償及扶貧開發相結合，既能促進資源豐富但經濟欠發達地區的綠色低碳發展，又能推動這些地區的精準扶貧。

第四，平衡行業之間的差異，中國行業之間的市場波動、產量波動和碳排放波動情況差異較大，因此不能用一刀切的辦法統一成一個行業減排係數，需要根據行業的減排潛力、減排成本、國際競爭力、生產和排放趨勢等製定不同行業的減排係數。

全國碳市場之五個結合

全國碳交易體系設計要注重總量剛性與結構柔性相結合、歷史法和標杆法相結合、免費分配和有償拍賣相結合、事前分配和事後調節相結合、存量從嚴與增量從優相結合。

首先，總量剛性與結構柔性相結合，碳交易體系是為了實現既定的減排目標，所以，總量必須是剛性的，一旦確定就不能隨意更改。

但為了平衡經濟增長和減少碳排放，必須為企業新增產能留下一定的排放空間，也為碳市場的異常波動留下政府調控的手段。

因此，需要把配額在結構上分為企業初始配額、新增預留配額和政府預留配額三部分，三者之間的比例可根據實際情況進行一定範圍內的調整，期末多餘的配額應該予以撤銷。

其次，歷史法和標杆法相結合、免費分配和有償拍賣相結合、事前分配和事後調節相結合、存量從嚴與增量從優相結合，在中國現有條件下，必須從現實出發，在配額分配這一企業最利益攸關和敏感的核心問題上進行上述“四結合”。

隨著條件的成熟，特別是基礎數據的質量不斷提高和完備、企業減排能力的不斷加強和製度方法的不斷完善，可以逐步向完全標杆法、完全有償分配以及事前一次性分配過渡，存量和增量也一視同仁。

全國碳市場之六大挑戰

全國碳交易市場設計要應對經濟增長不穩定、MRV不統一、配額不緊、流動性不強、控排企業能力不夠和地方政府不支持等六個方面的挑戰，在政策設計過程中必須予以高度重視並加以妥善處理。

第一，經濟增長不穩定，“三期疊加”是當前中國經濟的階段性特徵，加上世界經濟還處於深度調整之中，使中國經濟發展的內外環境更趨複雜，經濟增長很不穩定。

如果沒有把握這種階段性特徵，對經濟形勢發生誤判，總量設定和配額分配就可能出現偏差，因此，在碳交易市場製度設計中一方面要對經濟形勢有清晰的預判，另一方面要有完善的事後調整機制，以便及時糾偏。

第二，MRV不統一，核查數據的準確性是碳市場成敗的基石，不同核查機構之間、同一核查機構的不同核查人員之間對核查指南的理解、把握和執行參差不齊，很容易導致核查標準的不統一，從而影響數據的準確性。因此全國MRV體系建設需要在人員、方法、流程、審查、監督等方面予以考慮，確保MRV標準統一。

第三，配額不緊。碳交易市場往往具有內在的配額偏鬆的傾向性，特別是基於歷史法實行配額免費分配時，政府和企業、中央和地方博弈的結果往往是配額分配偏多。

這對市場是致命的，而且政府很難再從企業手上收回已發放的配額。若配額偏緊，政府可以動用新增預留和政府預留進行市場調節，從而在工作中掌握主動。

第四，市場流動性不強。市場流動性是反映市場運行好壞的重要指標之一，如果市場流動性不強，就不能通過供求相互作用形成有效的價格信號，就無法引導和改變企業的決策和投資行為，就無法實現碳交易市場以成本效率的方式實現節能減排這一根本目的。

因此，在政策設計中要注重提高市場流動性，如市場准入要開放多元、信息要公開透明、配額分配適度從緊、履約機制要靈活多樣等。

第五，控排企業能力不夠。作為碳交易市場最重要的參與主體，控排企業如果不熟悉碳交易市場的基本原理和製度規則，就不會主動開展碳資產管理，而是消極被動地去應付，結果可能以更高的成本進行節能減排，這就背離了建立碳交易市場的初衷。因此，全國碳市場建設需要加強控排企業能力建設與培訓。

第六，地方政府不支持。全國碳市場建設是一個全局性的工作，需地方政府積極支持與密切配合。因此，在政策設計中必須考慮如何分權讓利給地方政府以調動其積極性。